Олександр Лавринович: «Окремі шановні люди хочуть дискредитувати саму ідею адміністративної реформи»

Міністр юстиції говорив, не надто добираючи слів. Іноді взагалі забував, що перед ним лежить диктофон. На Лавриновича не схоже.

Він так віддано будував владну вертикаль для свого президента, що адмінреформа мала не лише забити останній цвях у цю конструкцію царських повноважень і привілеїв, а й дати в руки самодержцеві новий модернізований державний апарат. Яким (за бажання, звісно) як чарівною паличкою можна було б творити будь-які реформаторські дива.

Не склалося, однак… Армія чиновників відверто саботує реформу. Укази й команди президента розчиняються в повітрі, цілі коригуються, строки переносяться, невідкладні закони губляться в надрах Кабміну…

Виходить, як треба попрацювати на країну, так вертикаль виходить з-під контролю? Причому не лише її архітектора — міністра юстиції, а й господаря — президента? Невже Олександр Лавринович, який у грудні ділився з «ДТ» яскравими планами, очікував іншого?

— Олександре Володимировичу, ви навмисно всіх заплутали щодо строків і етапів адмінреформи? На її старті заявили, що державній машині вистачить двох місяців, аби на національному рівні увійти в нову колію — у лютому, тобто. Проте Микола Янович «блискуче завершив перший етап» у квітні. Ви ж у травні оголосили про початок другого — регіонального етапу, який мав завершитися восени. Але на останньому засіданні Кабміну — зараз же осінь, правда? — ви знову цілком серйозно доповіли про початок… другого етапу. Якась «дахозрушувальна» у вас реформа виходить…

— Ми з вами збираємося говорити на таку делікатну тему, яка стосується всіх чиновників і політиків, що беруть участь у державному управлінні. Чи повідомлю я щось нове, якщо скажу, що багато з цих людей не хочуть, щоб реформа відбулася? Насправді процес має багато складових. Підготовчий — розроблення моделі реформи й алгоритму дій — був найлегшим. Хоча вимагав значних часових, інтелектуальних та організаційних ресурсів. У листопаді минулого року вже було ясно, де ми стартуємо, куди маємо зрештою дістатися і які етапи пройти. Було розроблено графік, а також чіткі концептуальні рішення щодо нормативних актів (президента, Кабміну, ВР), які мали закріпити реформу законодавчо. І якщо ви думаєте, що дев’ятого грудня комусь спало на думку ідея, а десятого президент видав указ, то глибоко помиляєтеся.

— І все-таки, хто продукує цю реформу? Лавринович, Акімова, Льовочкін, Данилюк? Багато експертів наполягають на розмитості центру ухвалення рішень як ключовій причині організаційного провалу реформи.

— Організаційний провал реформи — це нездійснене бажання деяких політиків, чиновників і журналістів. А по суті, коли йдеться про реформування машини державного управління, центром може бути лише президент.

— Але президент не може щодня приймати факси про хід реформи й у режимі онлайн контролювати її перебіг. Адже лише такий підхід міг забезпечити реформі успіх і чітке дотримання строків і планів.

— Для цього було створено Комітет економічних реформ та його виконавчий орган — Координаційний центр економічних реформ.

— Крім указу президента про ліквідацію міністерств і створення нової структури центральної виконавчої влади, існує якийсь конкретний документ, у якому було б чітко викладено стратегію й тактику реформи загалом? Зі строками та прізвищами відповідальних. Де його можна почитати?

— Ніде. Я можу вам показати його лише здалеку.

— ???

— Я мав би бути самогубцем і не дуже бажати успіху реформі, щоб дати вам змогу його опублікувати. Якби його хтось бачив, то ми б не мали й того, що встигли зробити за цей рік. Люди просто отримали б можливість працювати на випередження. Ми ж, долаючи опір, переносячи строки, коригуючи плани, все-таки здійснили прорив. На сьогодні, щонайменше, зроблено серйозний крок до оптимізації роботи Кабміну як колегіального органу. З 36 членів уряду залишилося 17. Більш ніж на 50% скорочено обслуговуючий апарат Кабміну.

— І адміністрації президента?

— Ми говоримо про систему виконавчої влади. А адміністрація президента — це інституційно інше. Тим паче це взагалі не моя компетенція, там окремо люди працюють… Дозволю собі продовжити: 111 органів центральної виконавчої влади перетворено на 74. Причому з 69 контролюючих органів залишилося 11. А це щось та означає для бізнесу. Крім того, до реформи в нас існували такі дивовижні структури, як органи урядового управління. Вони створювалися по лінії міністерств, але безпосередньо керувалися Кабміном. Усього 46 з територіальними підрозділами й десятками тисяч працівників. Зараз їх немає взагалі — ліквідували. І це теж цілком реальний результат.

— Скільки всього скорочено чиновників?

— Апарати центральних органів влади скорочено більш ніж на 17%. Було 26 тис. 354 особи, стало — 21 тис. 173. Що стосується територіальних органів виконавчої влади, то остаточні рішення ще не ухвалено, але вже розглядалися на засіданні Кабміну. Найближчим часом ключові рішення буде ухвалено. Їх чітке виконання й завершить другий етап реформи. Зараз іде процес узгодження позицій щодо проєкту, запропонованого робочою групою. Ось буквально сьогодні була нарада в прем’єра щодо реформування санепідстанції.

— 53 (!) тисячі ротів контролерів і відчайдушна битва за життя та стабільні гонорари?

— Найцікавіше, що ця армія не належить до держслужби. І не підпадає під дію закону про боротьбу з корупцією. Лише під дію трудового законодавства, яке захищає працівників бюджетних установ. Ми довго думали, як приборкати апетити цих працівників. Є пропозиція, щоб серед цієї служби з’явилися держслужбовці — 2,5 тис.

— Яких можна буде, у разі чого, притягнути до відповідальності?

— Так. І такий підхід буде використано в усіх структурах, де є контролюючі функції, але немає реальної відповідальності та важелів контролю за ними. Таким чином, з’явиться 8 тис. нових держслужбовців. А 53 тисячі контролерів санепідстанції буде скорочено на 40%.

— Я знаю, що були пропозиції обрізати цю службу (і не лише її) ще радикальніше.

— Так, звісно, спочатку й у мене була пропозиція скоротити їх на 53 тисячі… Але поверніться, будь ласка, на самий початок нашої розмови. Зрештою по територіальних органах буде в середньому скорочено 24% працівників. З 157 тис. 142 осіб залишиться 134 тис. 389. Цифри не зі стелі. Експерти групи, яку я очолюю, детально вивчали всі посадові інструкції, дивилися на їх співвідношення з нормативними актами вищого рівня. Було й живе спілкування з людьми — у Вінницькій, Харківській і Львівській областях. До речі, багато чиновників визнають, що десятиліттями виконують абсолютно нікому не потрібну роботу. Виходячи з цього, було змодельовано кожен територіальний орган влади в оптимальній чисельності та структурі. Визначено й ті, які мають бути взагалі ліквідовані.

— А конкретніше?

— Усю конкретику можна буде прочитати в указах президента та постановах уряду.

— Не факт, що сьогоднішній список збіжиться з підсумковим прем’єрським чи президентським. Взагалі-то помітна тенденція відвертого саботажу реформи. І не рядовим чиновником. Той завжди тремтить за своє місце й робить те, що йому каже начальник.

— У цій ієрархії справді виконуються всі накази та розпорядження. За винятком наказу про самогубство.

— Проте реформу ініційовано, указ видано, зони відповідальності визначено, а ми тут із вами вже годину розмірковуємо про те, як Кабмін рік ліквідує міністерства, пише положення й закони узгоджує… Може, вже варто конкретні прізвища називати?

— Ви почали ставити запитання, які унеможливлюють продовження нашої дискусії.

— Добре, почнемо дискусію з Миколи Яновича…

— Хочу вам сказати, що на якому б етапі сьогодні не перебувала адмінреформа і що б там не було зі строками та прізвищами, головне — зроблено. Окрім початку створення чіткої форми нового державного апарату, визначеного кількістю та структурою органів влади на рівнях центр (1 етап реформи) — регіон (2 етап) — місто (3 етап), ми вибудували й чітку логіку системи державного управління. Тепер в одному держоргані немає суперечливих одна одній функцій. Тепер один орган не може вирішувати, що робити, як робити, а потім ще себе контролювати та преміювати. Є міністерства (визначають політику), служби (надають державні послуги), інспекції (здійснюють нагляд і контроль за дотриманням законодавства), агентства (управляють державною власністю) та регулятори.

Щодо останніх скажу, що тривалий час гостро стояло питання про регулювання ринків. На сьогодні цю реформу проведено й закріплено на рівні закону про монополії та регулятори. Усіх п’ятьох регуляторів (НКРЕ, комісія з ЖКГ, комісія з ринку зв’язку) виведено за межі виконавчої влади, і вони незалежні. І навіть якщо на особистісному рівні залишилися якісь зв’язки та контакти, логіка дій, прописаних нормативно, усе поставить на свої місця. Якщо орган народжується й починає працювати, не вимагаючи якихось узгоджень і вказівок, він дуже швидко входить в автономний режим.

Унаслідок усього цього зроблено один із ключових кроків, який дає змогу перестати удобрювати ґрунт, на якому проростає корупція. Бо сьогодні ні начальник інспекції, ні начальник служби чи агентства не має можливості щось там вигадати у своїх інтересах і реалізувати.

— Олександре Володимировичу, я так не хочу вас розчаровувати, але боюся, що з логікою у вас проблеми. Причому в найцікавішому місці. Аргументую: відкриваю нещодавно сайт головдержслужби й із подивом виявляю, що тепер це — АГЕНТСТВО. Яке — увага (!) — формує політику, контролює, інспектує, кадри добирає, ну, і звісно, власністю розпоряджається. Та ще й тією, що належить головдержслужбі, якої вже й подібу немає. І це в Положенні, яке майже рік розробляли! Я чогось не зрозуміла чи реформу все-таки в різних місцях роблять? Уже й не кажу про відому в головдержслужбі інформацію про те, що новий очільник цього диво-агентства пан Толкованов у 2009 році мав судимість за порушення закону про державну таємницю! Ви знали про це? Що ж це за нова якість державного управління така?

— Пан Толкованов справді особистість специфічна. Наведений вами приклад показує виняток із правил. Оскільки робоча група, яку я очолюю, пропонувала інші варіанти реформування цього важливого напряму. Насправді і це призначення, і новий статус держслужби, що раптом стала агентством, справді пройшли повз мене. Хоча мене важко чимось здивувати, але я, чесно кажучи, був у шоці від того, що сталося. Навіть на якийсь час вийшов зі свого звичного стану рівноваги. Хоч спочатку й розумів, що легкого та злагодженого руху реформи не буде. Надто багато нюансів, граней, інтересів, сфер впливу… Але це найбільше відхилення, яке взагалі можна було собі уявити.

— Саме в тому місці, де новий за структурою держапарат управління мав би наповнитися чиновниками, обмеженими правилами нової якості, здатними реалізовувати завдання та робити реформи. А держслужба мала б контролювати цей процес. Де вже тепер контролювати… Залишилося лише очолити… Хто ж так підставив президента, який раз у раз обурюється — чому не йдуть реформи?!

— Ви самі зараз відповіли на запитання, чому досі не ухвалено закон про держслужбу. Ще в квітні цей закон був позначений президентом як невідкладний. Було ухвалено в першому читанні. Уже листопад…

— З розподілом політичних і адміністративних посад на держслужбі теж осічка вийшла? Відмовилися від держсекретаря та запровадили заступника міністра-керівника апарату. Призначає президент за поданням міністра. Жодних згадок про те, що охоронець інституційної пам’яті не йде разом із міністром, у законі про ЦОВ немає. Кадрові чистки forever?

— Тут усе не так драматично. Нормативно все правильно виписано. У 2003-му в указі президента були «заклинання» щодо незмінюваності держсекретарів. Зараз конкретні норми. Міністр, його перший заступник і ще один заступник міністра — політичні постаті, які йдуть разом із міністром. А заступник — керівник апарату — це держслужбовець. Його можна звільнити лише за серйозні порушення. На нього поширюється закон про держслужбу. Тобто в разі зміни міністра його ніхто не зможе звільнити. Немає такої норми в законі.

— Якщо він сам не захоче «піти»?

— Але в нас же немає рабства.

— Одна ментальність… До речі, а хто виписував «заклинання» про те, що керівників структурних підрозділів міністерства призначає міністр, а їхніх заступників — керівник апарату? Кому й навіщо знадобилися ці труффальдіно?…

— Парламенту. Це депутатська норма. Дуже сильно переживали за повноваження міністра.

— Закон про конфлікт інтересів коли будемо ухвалювати?

— Ніколи. Усе необхідне з цього приводу вже прописано в законі про запобігання корупції.

— Тому пан Хорошковський у нас досі при генеральських погонах і телеканалах?

— Я цього не коментую.

— Ще один критерій, що характеризує якість роботи державного апарату, — це адміністративні послуги, які надають населенню державні органи. Незабаром президент подасть до ВР законопроєкт про адмінпослуги. Аспекти два — визначити, що таке адмінпослуга взагалі, і перенаправити гроші з кишень держпідприємств і держорганів, які активно трамбували автопарки й виплачували мільйонні роялті роками «комп’ютеризувавшим» їх компаніям (ідеться про 40 (!) млрд. грн.) — до державного бюджету.

— У сфері адмінпослуг справді був жах, який полягав у тому, що вони надавалися взагалі не органами влади. А державними та приватними підприємствами, метою створення яких, як і будь-яких інших, було отримання прибутку. Про який бюджет взагалі могла йти мова?.. Це були узаконені зловживання. Наприклад, паралельно з державним центром земельного кадастру існувало підприємство з такою самою назвою. І всі гроші залишалися там. Справді мільярди. Це має бути заборонено й каратися. Адмінпослуги мають надавати лише органи влади. В окремих випадках — бюджетні організації чи спеціальні комісії. Гроші — усі до бюджету. Ми це підтримуємо.

Єдине — сьогодні бюджет поділено на загальний і спеціальний фонд. Треба чітко визначитися, чи потрібен спецфонд. Річ у тім, що є такі державні функції, безперервність виконання яких має бути гарантована. Тому колись і прив’язали гроші за послуги до забезпечення виконання цих самих послуг.

Досить довго йшло узгодження всіх моментів, що стосуються цього закону. Непростий шлях було пройдено в Кабміні. Проєкт уже направлено до комітету економічних реформ. І я вважатиму правильним будь-яке рішення з цього приводу.

— Це правда, що Мін’юст на адмінпослугах заробляє від двох до шести млрд.?

— 271 млн. грн. на рік.

— Адмінреформа насправді тісно перетинається ще й з реформою місцевого самоврядування та адміністративно-територіального устрою. Обласні держадміністрації: які там плануються зміни, крім скорочень? Чи буде вирішено проблему дисбалансу влади, коли виконкомом керує призначений президентом губернатор, а не рада? Про Київ взагалі мовчу…

— Справді наступний крок — оптимізація структури та чисельності місцевих адміністрацій. Етап буде дуже важкий. Що стосується місцевого самоврядування, то, на моє переконання, з виконанням Європейської хартії в нас усе гаразд. Усі виконкоми в селах і містах — незалежні. Виняток — Київ і Севастополь. Але подібна ситуація є й в інших країнах. Що таке місцеве самоврядування на обласному рівні — ніколи не розумів. Область — це рівень спільних інтересів територіальних громад. У раді для цього збираються депутати. При цьому існування в неї власного виконавчого органу справді було передбачено проєктом Хартії регіонального самоврядування. Який, однак, так і не було ухвалено РЄ, виходячи з позиції кількох країн. Номер один у списку — Великобританія. Тому тут треба обережно.

— Тоді в чому, на вашу думку, складність цього етапу?

— Ви інтуїтивно й правильно вказали на адмінтерреформу. Це найбільша проблема. Очевидно, що реалізація цього кроку потребуватиме чимало часу, тут потрібна громадська дискусія. Якщо указ про реформу держуправління міг бути несподіваним і категоричним, то тут зачеплено інтереси кожної людини й території. Потрібна підтримка.

— Уже є конкретний проєкт? Що обговорювати-то з людьми? Проєкт мінрегіонбуду формату 2009 р., який готували експерти Ткачук і Ганущак, враховано?

— Усі створені проєкти ми використовуємо. І зведений варіант уже є. Можливо, він не ідеальний і не остаточний. Обговорення його скоригує. Але старт цьому процесу можна давати лише тоді, коли буде закінчено роботу з реформування виконавчої влади.

— Радикально будемо ламати межі областей і районів? Близнюк колись погрожував віддати Донецьку область під пілот. Не взяли?

— Я не хочу поки що нічого говорити з цього приводу.

— Скільки коштів витратили на адмінреформу? Пригадується, Азаров писав листа до ЄС, і 70 мільйонів на адмінреформу пообіцяли.

— На реформі лише заощадили — понад мільярд. Жодних зовнішніх траншів і суттєвих внутрішніх вливань не було. Лише на зарплату працівникам Центру з координації економічних реформ.

— Підбиймо підсумки. Які сьогодні бачите основні ризики на шляху просування адмінреформи?

— Група з інституційного забезпечення реформ, яку я очолюю, докладає максимальних зусиль. Але надто багато чинників впливу…

Реформа потрібна як повітря. Ми зберегли систему управління Союзу. Але змінилася країна, філософія управління. У нас уже немає адміністративно-командної економіки й системи суспільних відносин. До речі, той самий приклад із санепідемстанцією. Звідки взявся цей монстр? Двадцяті роки, тиф, чума, глобальна мобілізація… Рік від року система обростала новими функціями, зокрема й контролю за власністю. Немає ні тифу, ні власності, а вона живе. І це не єдиний приклад. Щоб змінити ситуацію, треба змінити спосіб мислення дуже багатьох людей. Але сьогодні керівник служби, відстоюючи свої позиції, сказав: «І куди підуть мої люди? На тисячу гривень до лікарні?!». Ви розумієте, про що я кажу?..

— Розумію. Про бонуси. Проте щодо адміністративно-командної системи — не зовсім: хіба в нас сьогодні не така?

— Ви можете іронізувати, шукати підступ… Але сьогоднішня модель державного управління має відповідати тому, як працює економіка й як функціонують громадянські інститути. Раніше була система зі стовідсотковою держвласністю, освоєнням коштів, слово «прибуток» не згадувалося… Сьогодні навіть президентові з його вертикаллю не треба командувати, що де видобувати, виробляти та куди везти вантажі… Потрібно створювати мотивацію для виробництва, для розвитку економіки. Відчуваєте різницю? Уже немає однієї партії — є багато структур і організацій, які впливають на настрої громадськості. І в цій сфері потрібно шукати баланс.

— Золоті слова, Олександре Володимировичу! Проте президент у нас сьогодні де-факто — глава виконавчої влади. Призначає, знімає, страчує, милує… І ви, і адмінреформа допомогли йому добудувати цю вертикаль необмеженої влади. Без стримувань і противаг. Але якісно вона виявилася не наповнена. Не слухається вертикаль. Ви не боїтеся, що президент втрачає свій останній шанс і рейтинг?
— Я не боюся і так не думаю. У мене просто є деякі передчуття, що окремі шановні люди хочуть дискредитувати саму ідею цієї реформи. І якщо їм це вдасться, якщо почнеться реставрація, то говорити про ефективну державу Україна на якийсь серйозний проміжок часу буде неможливо.